Paragraaf 7: Grondbeleid

Visie en uitvoering Grondbeleid

De gemeentelijke visie op grondbeleid is het bieden van instrumenten om de door de Raad vastgestelde doelen op het gebied van de programma’s wonen, economie en werkgelegenheid, natuur, cultuur, zorg en onderwijs te ondersteunen. De doelstelling van het grondbeleid is het zodanig sturing geven aan de inzet en het gebruik van grond dat daarmee de gestelde gemeentelijke doelen worden gerealiseerd. Grondbeleid is daarmee een middel en geen doel op zich.

In januari 2022 is de omgevingsvisie van de gemeente Groningen, genaamd ‘Levende Ruimte’, vastgesteld. Het grondbeleid wordt situationeel ingezet. Dit houdt in dat de rol van de gemeente afhankelijk is van opgave en omstandigheden. Het grondbeleid kan actief, facilitair of door middel van een tussenvorm (samenwerking) worden gevoerd. De uitvoering van het situationeel grondbeleid vraagt om financiële middelen voor het verwerven van grond en opstallen. Allereerst voor de exploitatielasten van het huidige bezit, maar daarnaast ook voor nieuwe strategische verwervingen. De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids)kaders. Twee programma’s zijn in het bijzonder van belang voor het grondbeleid: Economie en werkgelegenheid én Wonen. Maar ook wordt bijgedragen aan de energietransitie door middel van het beschikbaar stellen van gronden voor bijvoorbeeld zonneparken.

Economie en werkgelegenheid
Marktanalyse
De programmering van de werklocaties is afgestemd binnen de regio Groningen-Assen. In een onderzoek van Bureau Buiten in 2017 is een marktanalyse uitgevoerd en vastgelegd in een (tussen)rapportage van 1 maart 2018. Het onderzoek is op 18 september 2018 behandeld in het college, een informerende brief is naar uw raad gegaan. Deze prognose is in mei 2020 door Bureau Buiten herbevestigd in de ‘update marktanalysewerklocaties’. Op basis van deze rapporten moest voormalig gemeente Groningen voorzien in een totale vraag naar bedrijventerrein van 37-69 ha tot 2025 (respectievelijk laag en hoog scenario) en een kleinere vraag van 5-45 ha tussen 2025 en 2035. In totaal gaat het dus om een vraag tot 2035 van 42-114 hectare (gemiddeld 2,5 – 6,7 ha per jaar). In deze prognose zijn bijzondere doelgroepen zoals datacenters, e-commerce/logistieke bedrijven en incidentele grote vragers niet meegenomen. In 2022 wordt een nieuwe marktanalyse uitgevoerd waaruit de uitbreidingsvraag voor bedrijventerreinen kan worden bepaald. Deze is nog niet beschikbaar voor het opstellen van de begroting 2023.

Actuele ontwikkelingen
De economische ontwikkelingen hebben zich sinds het onderzoek van Bureau Buiten zeer positief ontwikkeld. Op 1 april 2016 hadden de drie voormalige gemeenten nog 143.934 banen. De werkgelegenheid nam sindsdien met 17.756 banen toe. Hiermee heeft de gemeente Groningen per 1 april 2021 161.690 banen. In eerdere prognoses werd nog uitgegaan van een groei van 15.000 banen tot 2035 die mede waren gebaseerd op de werkgelegenheidsgegevens van 2016. Later onderzoek naar de economische ontwikkelpotenties van de ontwikkellocaties Stadshavens, Suikerzijde, Meerstad-Eemskanaalzone en Spoorkwartier door bureau Louter (2019) leverde een bijgestelde groeiprognoses van circa 23.500 banen tot 2035. De werkelijke banengroei lijkt ook dit scenario ruim voor 2035 te overtreffen.

Aanbod bedrijventerreinen en kantoren/commercieel
De werkgelegenheidsgroei zien we terug in het aanbod aan (bestaande) werklocaties. De leegstand per 1-1-2021 in de bedrijfsruimte is gedaald naar 2,5%, de kantorenleegstand is per 1-1-2021 gedaald naar 4,5%. Door de transformaties van de afgelopen jaren en de aantrekkende markt zien wij met name een schaarste in de binnenstad en het Stationsgebied. Daar is de leegstand ver onder de frictieleegstand met in 2020 resp. 1,7% leegstaande kantoorruimte.

Het beschikbare aanbod van nieuwe bedrijventerreinen loopt terug. In 2017 was er nog 113 hectare bedrijventerrein beschikbaar en per 1-1-2022 bedraagt het aanbod nog 70,4 hectare (zie tabel). Het aanbod is daarmee de afgelopen jaren met 43 hectare afgenomen door nieuwe economische ontwikkelingen en bijbehorende grondverkopen. Ontwikkelingen die niet meegenomen zijn in de marktanalyse van Bureau Buiten.

Het beschikbare aanbod van nieuwe kantoren en commerciële locaties is met de toevoeging van stadshavens toegenomen tot circa 75.000 m2 bvo.

Vraag-aanbod analyse
Op 8 december 2021 is de raad middels een collegebrief geïnformeerd over het “Meerjarenprogramma’s stadsontwikkeling 2022-2025’. Het meerjarenprogramma ruimtelijke economie maakt hier onderdeel van uit. In het meerjarenprogramma wordt melding gemaakt van hogere economische groei dan eerder verwacht. Op 22 december 2021 heeft de raad het beleidskader voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties vastgesteld; de strategie werklocaties. Ook hierin wordt de snelle economische groei en de noodzaak tot uitbreiding van de voorraad benoemd. Een in 2022 uit te voeren marktanalyse bedrijventerreinen (door provincie Groningen) en kantoren (door de Regio Groningen-Assen, penvoerder gemeente Groningen) zal een nieuwe vraag-aanbodanalyse opleveren die de basis moet leggen voor de programmering tot 2040.

Wij gaan op basis van de recente ontwikkelingen en prognoses in regioverband, die herbevestigd zijn in de update van het rapport van Bureau Buiten (2020), verkennen waar ruimte is voor nieuwe bedrijvigheid. Deze prognoses laten zien dat we ons -ondanks de corona-pandemie- moeten voorbereiden op een grotere groei (ten opzichte van hoog scenario Bureau Buiten) en het bieden van ruimte voor het faciliteren van deze groei in de toekomst. Met name voor regulier mkb is meer vraag dan aanbod aan de oostkant van de stad. Een ruimtelijke verkenning rond Meerstad is in 2021 uitgevoerd: het ruimtelijk perspectief A7-corridor. Deze is door het college op 19 januari 2022 ter kennisname naar de raad verzonden. Dit zal als inspiratiedocument ingebracht worden in het participatieproces herijking masterplan Meerstad. Besluitvorming over de ‘Agenda voor de toekomst Meerstad’, inclusief voorkeurslocaties voor bedrijvenpark Meerstad is in september 2022 aan de raad gestuurd. Mogelijke uitbreiding van Westpoort wordt met provincies Drenthe en Groningen en gemeenten Noordenveld en Westerkwartier afgestemd in het proces regionaal raamwerk Westpoort.

Met nog 70,4 hectare bedrijventerreinen in voorraad begin 2022 en een gemiddeld uitgiftetempo van 6,7 hectare per jaar (hoog scenario Bureau Buiten), exclusief bijzondere doelgroepen, zal er zonder uitbreiding van bovenstaande gebieden rond 2030 geen aanbod van bedrijventerreinen meer beschikbaar zijn. Het actuele aanbod voor regulier mkb is met 1,9 hectare bijna nihil. Het overige aanbod is voor ‘specials’: grootschalig/logistiek, hogere milieucategorieën en innovatieve bedrijvigheid van Campus Groningen. Dit benadrukt het belang van nieuwe uitbreidingslocaties voor bedrijvigheid in bovenstaande gebieden Meerstad en Westpoort.

Als de prognoses van de hogere economische groei zich verder voortzet zal het tekort aan planaanbod steeds nijpender worden. We kijken hoe we versneld planaanbod kunnen verruimen op Westpoort fase 1c en 2 en dit (deels) ook toegankelijk te maken voor mkb. Met de buurgemeenten in de RGA stellen we regionaal bedrijventerreinbeleid op. Daarnaast kijken we als onderdeel van de uitvoeringsagenda strategie werklocaties naar de kansen voor verdichting op bestaande werklocaties en het programmeren van werk in de nieuwe woongebieden Stadshavens, Suikerzijde, Meerstad-Eemskanaalzone en het stationsgebied (hoofdstation Groningen). Wij zullen de voortgang van de grondverkopen goed blijven monitoren om de risico’s binnen de grondexploitaties beheersbaar te houden.

Wonen
In de gemeente Groningen is het prettig wonen, studeren, werken en recreëren. Deze unieke combinatie zorgt voor een aanzuigende werking. Steeds meer mensen willen in en rondom de stad Groningen wonen. Dit feit, naast de meer algemene (landelijke) druk op de woningmarkt, zorgt voor een gespannen situatie. Het is dan ook zaak om de komende jaren duizenden woningen bij te bouwen. Hierbij dient een fors aandeel beschikbaar te komen voor sociale huur en het middensegment (zowel koop als huur). De behoefte is het toevoegen van 1.500 woningen per jaar. Vanwege de lage aantallen in de crisisjaren en de huidige oververhitte woningmarkt, zetten we in op 2.000 woningen per jaar.

De basis voor onze opgave zijn de omgevingsvisie “Levende Ruimte” en de “Woonvisie, een thuis voor iedereen” vastgesteld. De belangrijkste opgave uit de woonvisie is het bouwen van voldoende en betaalbare woningen. Een deel van de woningbouw wordt ontwikkeld binnen de gemeentelijke grondexploitaties. Onderstaande grafiek geeft de prognose weer van kavelverkoop voor woningbouw in de gemeentelijke vastgestelde grondexploitaties inclusief Meerstad en Stadshavens. Het realiseren en het opleveren van woningen/appartementen vindt later plaats. Om tijdig nieuw en passend woonaanbod in plangebied Meerstad te kunnen realiseren is in 2022 gewerkt aan de een actualisatie van het Masterplan Meerstad uit 2005. Het resultaat van een uitgebreid participatietraject is vertaald in de Agenda voor de toekomst. Deze agenda is de basis om het vervolgproces voor Meerstad te starten zodat in 2025 verder kan worden gebouwd aan het plangebied Meerstad.

Prognose kavelverkoop voor woningbouw

De in de vastgestelde grondexploitaties opgenomen woningbouw is onvoldoende om de opgave voor de komende jaren te realiseren. Naast de reeds in uitvoering zijnde vastgestelde grondexploitaties wordt daarom een aantal grote woningbouwplannen ontwikkeld zoals o.a. Stadshavens, De Suikerzijde, De Held III en de Reitdiepzone. Voor Stadshavens zijn stedenbouwkundige plannen ontworpen en is een samenwerkingsovereenkomst opgesteld. De start bouw van de eerste woningen wordt hier in 2024 verwacht. In De Suikerzijde werken we in stappen toe naar uitvoering en de bouw van onder meer circa 5.000 woningen. In 2021 zijn hiervoor belangrijke stappen gezet door vaststelling van de Structuurvisie en het bestemmingsplan deelgebied noord door de Raad. Er loopt een gerechtelijke procedure waardoor de uitvoering vertraging oploopt. Ondertussen wordt er gewerkt aan een gebiedsbegroting. Het is de bedoeling dat deze in november aan de raad ter besluitvorming wordt aangeboden. Nadat het gebied geschikt gemaakt is voor bouwen willen we in 2024 starten met de bouw van woningen.

Voor de ontwikkeling van de gemeente zijn forse investeringen gedaan in het verwerven, planontwikkelingskosten en het bouw- en woonrijp maken van de gronden, zowel binnenstedelijk als ook in uitleggebieden. Daarnaast moeten extra kosten worden gemaakt om nieuwbouwlocaties optimaal in te passen in de bestaande stad. Denk hierbij aan kostbare investeringen in wegen, bruggen, tunnels, parken enzovoort. Dit maakt de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen een lastige en belangrijke opgave voor de komende jaren. Deels zijn hiervoor middelen vanuit het SIF beschikbaar, maar ook wordt een beroep gedaan op subsidiestromen zoals de woningbouwimpuls. Voor Stadshavens en De Suikerzijde ontvingen we hier de afgelopen jaren respectievelijk 18 miljoen euro en bijna 9 miljoen euro. Met de opgave uit het nieuwe regeerakkoord om minimaal 30% betaalbare woningen te realiseren en de opgave uit ons coalitieakkoord om 2.500 betaalbare woningen extra te realiseren, gaan we ons inzetten om ook hiervoor aanvullende subsidiestromen vanuit de woningbouwimpuls te verkrijgen.

In 2021 is in de grondexploitaties Ciboga en Haren-Stationsgebied en de gebiedsontwikkeling Meerstad grond uitgegeven voor in totaal 558 woningen. In 2023 wordt verwacht grond uit te geven voor in totaal circa 1.000 woningen, waarvan de helft in de grondexploitatie Friesestraatweg 181. Daarna wordt jaarlijks grond uitgegeven voor gemiddeld circa 400 woningen, waarvan circa 260 in de gebiedsontwikkeling Meerstad. De terugval in beschikbare kavels moet vanaf 2024 worden opgevangen door de programmering van De Suikerzijde en De Held III. Aangezien dit nog geen vastgestelde gebiedsontwikkelingen zijn, komen die aantallen niet voor in bovenstaande grafiek met de prognose van kavelverkoop.