Paragraaf 7: Grondbeleid

Meerjarenperspectief grondbedrijf

Voorafgaand aan de begroting 2023 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2022’ besproken. In het voorstel wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald. Het grondbedrijf bestaat uit meer dan de vastgestelde grondexploitaties. Er zijn en worden strategische aankopen verricht en grote gebiedsontwikkelingen worden door de gemeente ter hand genomen, zoals De Held III, Spoorzone Zuidzijde, Suikerzijde, Stadshavens.

Om een doorzicht te geven voor de begroting 2023 wordt een financieel meerjarenbeeld gegeven van de vastgestelde grondexploitaties, de nog vast te stellen grondexploitaties en de strategische grondpositie en verwervingen. Een meerjarig perspectief geeft transparantie over de gehele grondportefeuille zodat het bestuur stevige handvatten heeft om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen.

Categorieën gronden grondbedrijf
In de regelgeving van het BBV worden gronden in verschillende categorieën onderverdeeld. Deze categorieën hebben ieder een andere grondslag waarop ze worden gewaardeerd. De belangrijkste categorieën zijn:

• Voorraad - Bouwgrond in exploitatie (BIE). Onder deze categorie vallen door de raad vastgestelde grondexploitaties. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2022 bedraagt afgerond 163 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 114 miljoen euro;
• Materiële Vaste Activa (MVA) - nog te ontwikkelen gronden. Dit zijn de strategische grondposities en opstallen die aangekocht zijn voor nieuwe gebiedsontwikkelingen, bijvoorbeeld Suikerzijde, De Held III, Spoorzone Zuidzijde en Stadshavens. De boekwaarde per 1-1-2022 bedraagt afgerond 138 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 42 miljoen euro. Een deel van het vastgoed is verworven door middel van de Grondbankverordening;
• MVA - In erfpacht of anderszins uitgegeven gronden. De boekwaarde bedraagt afgerond 31 miljoen euro;
• MVA- Verhuurde kavels. De boekwaarde bedraagt afgerond 8 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 1 miljoen euro;
• IMVA – voorbereidingskredieten. Dit zijn in- en externe plankosten of beheermaatregelen voor het strategisch bezit van het grondbedrijf, waarbij verwacht wordt dat er binnen vijf jaar een grondexploitatie opgesteld wordt. De boekwaarde bedraagt afgerond 6 miljoen euro.

De totale boekwaarde van het grondbedrijf bedraagt afgerond 345 miljoen euro. Hiertegenover zijn al middelen beschikbaar gesteld door het treffen van voorzieningen, voor in totaal afgerond 157 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt (boekwaarde minus voorziening) afgerond 188 miljoen euro. Dit zijn investeringen die terugverdiend moeten worden met toekomstige grondopbrengsten (en bijdragen). In onderstaande grafiek worden de categorieën gronden weergegeven naar hoogte totaal netto boekwaarde. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de categorie Nog te ontwikkelen gronden de hoogste netto boekwaarde heeft. In deze categorie is behoorlijk geïnvesteerd (onder andere in grondpositie), deze investeringen moeten door middel van de gebiedsontwikkelingen terugverdiend worden. De Suikerzijde heeft met een boekwaarde van afgerond 43 miljoen het grootste aandeel in dit complex (45%). Volgens de BBV richtlijnen (warme gronden) is het, op basis van een taxatie, niet nodig om voor de Suikerzijde een verliesvoorziening te treffen. Op het moment van opmaak van de begroting 2023 werd gewerkt aan de voorbereiding van de vaststelling van de gebiedsbegroting De Suikerzijde. Bij vaststelling van die begroting wordt de boekwaarde van De Suikerzijde in exploitatie genomen ten behoeve van De Suikerzijde BV.

Percentage boekwaarde naar categorie gronden

Bouwgrond in Exploitatie, de vastgestelde grondexploitaties
De herziene grondexploitaties 2022 zijn voor de begroting 2023 geactualiseerd. Hiervoor zijn de boekwaarde per 1 januari 2022 als uitgangspunt genomen en zijn recente ontwikkelingen herijkt. In onderstaand tabel worden de verwachte resultaten per grondexploitatie weergegeven op Eindwaarde (EW) en op Contante Waarde (CW) (*1). De raad heeft de afgelopen decennia middelen in de vorm van verliesvoorzieningen beschikbaar gesteld voor verwachte tekorten in gebiedsontwikkelingen. Bij actualisaties en herzieningen van de grondexploitaties worden de reeds getroffen voorzieningen getoetst aan de herijkte resultaten van de grondexploitaties. Verliesvoorzieningen worden getroffen op het resultaat op contante waarde (*2).

Het saldo aan verliesvoorzieningen per 1 januari 2022 bedroeg 113,76 miljoen euro. De benodigde verliesvoorzieningen na herzieningen van de grondexploitaties bedragen 112,49 miljoen euro (*3). Het verschil tussen de beschikbare en benodigde verliesvoorzieningen is 1,27 miljoen euro. Dit verschil kan verwerkt worden in de resultaten over 2022 of, indien in 2022 na verwerking een nadeel resteert, worden gedekt uit de bestemmingsreserve Grondzaken.

*1) De Eindwaardeberekening is het exploitatieresultaat op het tijdstip dat de exploitatie wordt afgesloten. In deze berekening zijn alle kosten en opbrengsten (inclusief rente, opbrengsten- en kostenstijging) naar de einddatum doorberekend en dan gesaldeerd.
*2) De contante waarde berekening geeft inzicht in de prestatie van projecten ten opzichte van elkaar, berekende saldi kunnen worden vergeleken. Projecten hebben een verschillende einddata. Voor de contante waarde wordt de eindwaarde teruggerekend naar heden. Een bedrag op het prijspeil van heden dat, onder invloed van rente, zal groeien naar het bedrag op eindwaarde. De effecten van kosten- en opbrengstenstijging zijn hierin verrekend.
*3) Vanwege de inmiddels gestegen rente zullen bij de jaarrekening 2022 naar verwachting hogere rentekosten in de grondexploitaties geboekt worden dan waar bij de herziening rekening mee werd gehouden. Ook de jaren na 2022 zal de rente hoger zijn dan eerder werd verwacht. Het effect van dit renteverschil op de hoogte van de verliesvoorziening is berekend op totaal 1,95 miljoen euro. Dit bedrag is extracomptabel toegevoegd aan de berekening van de benodigde verliesvoorziening, waardoor deze uitkomt op 112,49 miljoen euro.

 
Cashflow verloop
In een grondexploitatie gaan de kosten voor de opbrengsten uit. Eerst worden er investeringen gedaan in verwerving, planvorming en bouw- en woonrijpmaken, daarna komen bij verkoop de grondopbrengsten. Dit heeft een risico, immers de gemaakte kosten moeten in de nabije (onzekere) toekomst terugverdiend worden. In spreektaal wordt dit vaak een badkuipmodel genoemd, omdat de vorm van de cashflow op een badkuip lijkt. Hoe dieper de badkuip hoe hoger het risico. Tegenover deze risico’s staan de getroffen voorzieningen en benodigde weerstandsvermogen. De herziene grondexploitaties voor de begroting 2023 zijn geconsolideerd tot één model. Onderstaand tabel geeft hier de cashflow van weer.

De totale boekwaarde (het geïnvesteerd vermogen) van de vastgestelde grondexploitaties bedraagt per 1 januari 2022 afgerond 161 miljoen euro (zie ontwikkeling lijn “cumulatief”). Een aantal grondexploitaties hebben nog een relatief korte looptijd. Anderen, zoals Europapark, Oosterhamrikzone en Westpoort, hebben nog een lange looptijd waarin de grondopbrengsten gegenereerd moeten worden. Een belangrijk deel van de boekwaarde kan de komende jaren niet goedgemaakt worden met grondopbrengsten. Voor deze verliesgevende grondexploitaties worden na de herzieningen verliesvoorzieningen getroffen van ad. 114 miljoen euro. Er is een klein aantal grondexploitaties met een winstverwachting (voor ongeveer 5 miljoen euro). Deze winsten worden volgens de voorgeschreven Percentage of Completion methode (PoC), jaarlijks berekend.

Cashflow herziene grondexploitaties

MVA- nog te ontwikkelen gronden
De nog vast te stellen grondexploitaties
Zoals reeds gesteld staat de gemeente voor een forse opgave voor wonen en werken. Om deze in te vullen wordt aan verschillende gebiedsontwikkelingen gewerkt. In onderstaande tabel staan de grondexploitaties waarvan verwacht wordt dat deze in de komende jaren aan de raad ter vaststelling wordt aangeboden.

Voor het meerjarenbeeld zijn van de belangrijkste ontwikkelingen indicatieve grondexploitaties opgesteld. Deze grondexploitaties hebben geen status en zullen wijzigen. Richting vaststelling van de separate plannen worden deze plannen verder uitgewerkt.

*4) De gebiedsbegroting van De Suikerzijde wordt in de raadsvergadering van 9 november samen met de begroting en de herzieningen ter besluitvorming aan de raad aangeboden.
*5) De grondexploitatie Nije Buurt is in 2022 onlangs door de raad vastgesteld en wordt daarom niet meegenomen in de herzieningenronde 2022.
*6) De grondexploitatie Hart van Ten Boer is in 2022 onlangs door de raad vastgesteld en wordt daarom niet meegenomen in de herzieningenronde 2022.

De conceptresultaten laten zien dat de nieuwe grondexploitaties niet allemaal sluitend gepresenteerd kunnen worden aan de gemeenteraad. Wel lijken deze tekorten gedekt te kunnen worden uit de voorzieningen die getroffen zijn voor de afwaardering van het vastgoed dat ingebracht zal worden in de grondexploitaties of door bijdragen vanuit het SIF en subsidies. Pas bij vaststelling door de raad gaan deze gebiedsontwikkelingen in exploitatie.

De concept grondexploitaties zijn geconsolideerd en in onderstaand grafiek wordt de cashflow weergegeven. Hierin is de Suikerzijde niet meegenomen omdat deze onder een BV ontwikkeld zal worden.

Verwacht wordt dat met name in 2022/2023 de gebiedsontwikkelingen ter vaststelling worden aangeboden aan de raad. In de komende jaren worden forse investeringen verwacht in de aanleg van openbare ruimte en hoofdontsluiting (bovenwijkse voorzieningen). Voor de Suikerzijde zijn hiervoor middelen beschikbaar vanuit het SIF.

Cashflow nog vast te stellen grondexploitaties

Strategische eigendommen en verwervingen
Een belangrijk deel van deze strategische eigendommen, met een boekwaarde van ongeveer 90 miljoen, zal binnen enkele jaren vanuit de materiële vaste activa ingebracht worden in de vast te stellen grondexploitaties (De Held III, Stationsgebied, Suikerzijde, Stadshavens etc.) of in bovenwijkse voorzieningen. Naast het inbrengen in grondexploitaties wordt het overig bezit om strategische redenen in eigendom gehouden, maar ook gedeeltelijk afgestoten. Om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te kunnen realiseren wordt ook de komende jaren situationeel grondbeleid ingezet. Ook nu met de onzekerheid in de markt is het van belang om anticyclisch te investeren. Het grondbedrijf wordt daarbij niet alleen ingezet voor woningbouw en bedrijventerreinen, maar ook steeds meer voor de energietransitie en als instrument om ingewikkelde vastgoedontwikkelingen op gang te brengen.

Grondbank
In de omgevingsvisie ‘Levende Ruimte' wordt een groot aantal opgaven benoemd. Hiervoor is het nodig om vastgoed te verwerven om tot realisatie van deze doelen te komen. Met de grondbankverordening is het college bevoegd om strategische verwervingen te realiseren, uiteraard met rapportageplicht aan de gemeenteraad, zo nodig achteraf. Hierbij geldt dat de grondbank een plafond (een kredietruimte) kent van netto 60 miljoen euro. Momenteel bedraagt de boekwaarde van vastgoed in de grondbank 58,5 miljoen euro, hiertegenover is een verliesvoorziening getroffen van 25,9 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt 32,6 miljoen euro per 1 januari 2022. Er resteert derhalve circa 27,4 miljoen euro kredietruimte binnen de grondbank.

Zoals hiervoor reeds vermeld wordt een aantal ontwikkelingen de komende jaren in exploitatie genomen. Ook zullen het aantal toekomstige strategische aankopen aanzienlijk zijn. Verwervingen waarvan verwacht wordt dat deze binnenkort kunnen worden overgeheveld zijn bijvoorbeeld de Held III, Stationsgebied en de Grote Markt. Geschat wordt dat daarmee de kredietruimte van de Grondbank met circa 9 miljoen wordt vergroot.

Structureel budget exploitatielasten en afwaardering strategische eigendommen
Voor de komende jaren is een inschatting gemaakt van het benodigde budget voor de exploitatielasten en afwaardering van de huidige en verwachte toekomstige eigendomspositie. De benodigde ruimte voor uitvoering van het situationeel grondbeleid is afhankelijk van de mate waarin het bestuur door middel van eigendom sturend wil zijn bij gebiedsontwikkelingen. Deze sturing en grip is vooral van belang bij ontwikkelingen die niet zonder meer door de markt opgepakt worden. Maar ook wanneer het bestuur de voortgang van ontwikkelingen wil bevorderen. Vastgoedpartijen hebben namelijk niet altijd belang bij een snelle ontwikkeling van hun locaties. Soms is wachten financieel interessanter en komen ontwikkelingen niet op gang. Dit gaat ten koste van huisvesting van inwoners en bevordering van de werkgelegenheid, maar ook de energietransitie kan hierdoor vertraging oplopen. Een actief grondbeleid kan deze beleidsdoelen ondersteunen.

Sinds 2020 wordt jaarlijks 2,5 miljoen euro voor het tekort op de exploitatie van strategische eigendommen en nieuwe verwervingen gedekt via een structurele reserveonttrekking. Voor de begroting 2023 en verder zijn de exploitatielasten van het strategisch bezit nader beschouwd en is een raming gemaakt voor het meerjarenperspectief inclusief nieuwe verwervingen. De exploitatielasten van de huidige strategische eigendommen die reeds binnen het grondbedrijf zijn geregistreerd zijn structureel van aard. Momenteel bedragen deze lasten circa 0,65 miljoen euro per jaar.

Op basis van de inventarisatie van toekomstige ontwikkelzones is een indicatie gemaakt van de potentiële verwervingen door de gemeente. Gemiddeld genomen wordt verwacht bij de uitvoering van het vastgestelde situationele grondbeleid zo’n 1,5 - 2,0 miljoen euro per jaar nodig te hebben, voor het afwaarderen van aankopen en de uitzetting van exploitatielasten. Dit bedrag zal van jaar tot jaar fluctueren afhankelijk van de kansen in de markt en gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Om invulling te kunnen blijven geven aan het situationele grondbeleid en daadkrachtige handelingssnelheid is het, naast de grondbankverordening, nodig financiële middelen beschikbaar te hebben. Tezamen met de lasten van het huidige bezit blijft daarmee het jaarlijks benodigd budget rond de 2,5 miljoen euro.

Onderstaande grafiek geeft een beeld van de ontwikkeling van de lasten van het strategisch bezit van de gemeente uitgaande van deels afstoten en het doen van nieuwe verwervingen. In de grafiek is zichtbaar dat de exploitatielasten van het huidige bezit langzaam zullen dalen als gevolg van inbreng in nieuwe grondexploitaties en verkoop. Daarnaast nemen door aankoop van nieuw strategisch vastgoed de exploitatielasten jaarlijks toe. Ook is er ruimte nodig voor de afwaardering op de gerealiseerde aankopen. De geleidelijke stijging van de verliesvoorzieningen wordt veroorzaakt door nieuwe strategische verwervingen. Voor de MPG is een inventarisatie gemaakt van potentiële strategische verwervingen.

Ontwikkeling lasten strategisch bezit

Kredieten Grondbedrijf
Voorafgaand aan de begroting 2023 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2022’ besproken. Hierin wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald, en worden de kredieten herzien. Voor de uitvoering van deze grondexploitaties is een verlaging van de kredieten met totaal 9,28 miljoen euro becijferd. Deze verlaging wordt grotendeels veroorzaakt door het afsluiten van de deelexploitatie Kempkensberg in 2021.

Voor het strategisch bezit van het grondbedrijf is het noodzakelijk om enkele voorbereidingskredieten vast te stellen. Het gaat dan om in- en externe plankosten, maar soms ook om beheermaatregelen. In bepaalde omstandigheden is het namelijk bijvoorbeeld niet meer verantwoord om het verworven vastgoed in stand te houden. In die gevallen zal tot sloop overgegaan worden. Wij streven ernaar om zoveel mogelijk eens per jaar nieuwe kredieten vast te stellen voor deze werkzaamheden. Deze nieuwe en gewijzigde kredieten worden voorafgaand aan de begroting 2023 met het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2022’ in de raad geagendeerd. Er is een ophoging van de voorbereidingskredieten met totaal 2,05 miljoen euro benodigd.