Paragraaf 7: Grondbeleid

Resultaten grondexploitaties en reserve grondzaken

Beschikbare weerstandsvermogen in relatie tot benodigd weerstandsvermogen/risico’s
Inleiding
Bij het exploiteren van (bouw)grond gaan niet alleen grote bedragen om, maar er zijn ook risico’s aan
verbonden. Zeker gelet op de lange looptijden, de soms relatief hoge boekwaarden, geprognosticeerde omzetten en hoge nog te maken kosten en opbrengsten moet rekening gehouden worden met een reëel bedrijfsrisico. Risico’s zijn om deze reden min of meer inherent aan projecten en grondexploitaties. De wijze waarop we met risico’s omgaan is vastgelegd in de Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement 2020 (raadsbesluit 22 april 2020). Het college heeft de parameters voor het weerstandsvermogen (WSV), als onderdeel van de uitgangspunten parameters herzieningen grondexploitaties 2022, op 14 juni 2022 tegelijk met de Voorjaarsbrief 2022 vastgesteld. Conform Kadernota Weerstandsvermogen zijn de parameters ter kennisgeving aan de raad aangeboden.

Door snel veranderende macro economische omstandigheden ontstond de noodzaak tijdens het herzieningenproces om bij de parameters rentestijging en kostenstijging af te wijken van de door het college vastgestelde parameters. Gekozen is om de parameters voor het herzien van de grondexploitaties ongewijzigd te laten. De berekeningen van de herziene grondexploitaties waren op dat moment al uitgevoerd. Wel is er bij de grondexploitaties een bedrag van 1,95 miljoen euro extracomptabel toegevoegd aan de berekening van de benodigde verliesvoorziening voor de herziene grondexploitaties. Vanwege de inmiddels gestegen rente zullen bij de jaarrekening 2022 naar verwachting hogere rentekosten in de grondexploitaties geboekt worden dan waar bij de herziening rekening mee werd gehouden. Ook de jaren na 2022 zal de rente hoger zijn dan eerder werd verwacht. Het effect van dit renteverschil op de hoogte van de verliesvoorziening is berekend op totaal 1,95 miljoen euro.

Daarnaast is er bij twee parameters voor het weerstandsvermogen afgeweken van de door het college vastgestelde parameters:

• De parameter rentestijging is vastgesteld op 0,5%. Dat was gebaseerd op een langdurig gestaag dalende rente, waarbij geen schommelingen op langere termijn zijn voorzien. In korte tijd ziet de wereld er nu anders uit, de kapitaalmarkten zijn in beweging en de rente op staatsobligaties is in korte tijd fors gestegen. Die stijgende rente zal ook invloed hebben op het grondbedrijf. Daarom vinden we een rentestijging van 2% passend bij de huidige markt. Voor een deel is dit in de verliesvoorziening van de herziene grondexploitaties verwerkt, het restant verwachten we met 2% rentestijging in het weerstandsvermogen te kunnen opvangen.
• De parameter kostenstijging is van 1% naar 2% gegaan. De inflatie vanwege hoge energieprijzen en materiaaltekorten leidt tot stijgende bouwkosten. Voor een deel zijn die in de verliesvoorziening van de herziene grondexploitaties verwerkt, het restant verwachten we met 2% kostenstijging in het weerstandsvermogen te kunnen opvangen.

Beschikbaar weerstandsvermogen
Om risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt van voldoende omvang. Deze buffer bestaat uit het beschikbare gemeentelijke weerstandsvermogen. In de paragraaf 3 “Weerstandsvermogen en risicobeheersing” wordt uitgebreid ingegaan op deze materie.

Benodigd weerstandsvermogen
Hieronder volgt het weerstandsvermogen voor de komende jaren.

Nadere toelichting
Het benodigde WSV voor grondexploitaties bestaat uit de volgende onderdelen:

1. Vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties
   Met behulp van de risicoboxenmethode is het benodigde weerstandsvermogen voor deze grondexploitaties bepaald. Hier komt voor de jaarschijf 2023 een benodigd WSV van 16,1 miljoen euro uit;
2. Nog vast te stellen gemeentelijke grondexploitaties
   Op dit moment wordt gewerkt aan een aantal gebiedsontwikkelingen. Naar verwachting worden deze gebiedsontwikkelingen met een vast te stellen grondexploitatie vanaf begin volgend jaar aan de raad voorgelegd. Het betreft een aantal kleinere gebiedsontwikkelingen die veelal met de versterkingsopgave te maken hebben. Daarnaast verwachten we ook de grondexploitaties voor de ontwikkeling van het Stationsgebied binnenkort te openen. Ook hier is met behulp van de risicoboxenmethode het benodigde weerstandsvermogen bepaald;
3. Grondexploitaties die in aparte rechtsvormen zijn/worden ondergebracht
   De gemeente Groningen heeft de gebiedsontwikkeling Meerstad ondergebracht in een BV. Recent zijn ook Stadshavens en De Suikerzijde ondergebracht in een BV. Uitgangspunt bij gebiedsontwikkelingen die in aparte rechtsvormen zijn ondergebracht is dat de risico’s binnen de beschikbare middelen voor de betreffende gebiedsontwikkeling kunnen worden opgevangen. Daarmee hoeft er in beginsel dus geen weerstandsvermogen bij de gemeente te worden aangehouden. Voor Stadshavens BV zijn de risico’s door een extern bureau beoordeeld. De conclusie was dat de mix van buffers binnen Stadshavens voldoende is om de in beeld gebrachte risico’s op te vangen. In november 2022 wordt de gebiedsbegroting van De Suikerzijde ter vaststelling aan de raad voorgelegd. Ook hier is het beeld na toetsing dat er in de ramingen van de gebiedsbegroting tezamen met het gevormde eigen vermogen van de BV voldoende buffer is om de nu geïdentificeerde risico's op te vangen. We zien nu dan ook geen aanleiding om alsnog een risicobuffer voor Stadshavens en De Suikerzijde in het gemeentelijk weerstandsvermogen op te nemen. Bij vaststelling door de raad kunnen we definitief bepalen in hoeverre en op welke wijze deze uitgangspunten kunnen worden gerealiseerd. Mocht dan toch blijken dat we eventueel een beroep op het gemeentelijk weerstandsvermogen moeten doen, zullen we de raad daarover zo spoedig mogelijk informeren;

 3a . Meerstad Noord

Op dit deelgebied zit een aanzienlijke opbrengsttaakstelling. Dit is een opbrengst boven op de agrarische waarde van de grond. Dit risico werd altijd al met het gemeentelijke weerstandsvermogen afgedekt. Op dit moment wordt gewerkt aan de uitwerking van plannen voor een zonnepark. Insteek is dat Meerstad als eigenaar van de grond een opbrengst ontvangt voor tijdelijk gebruik.

In het verleden kwam het risico voort uit de opbrengsttaakstelling terwijl er geen programma onder dit deelgebied lag. Met het uitwerken van de plannen voor een zonnepark wordt er weliswaar aan een nieuw programma gewerkt, maar wordt het risico dat deze grondopbrengst niet geheel gerealiseerd gaat worden hoger ingeschat. Dit heeft een tweetal hoofdoorzaken:

• De grondopbrengst Meerstad Noord wordt nu voorzien in de periode 2040-2043. In 2043 wordt de grondexploitatie afgesloten. Er wordt geen waarde toegerekend aan uitgifte van gronden na 2043. Hoe verder in de tijd een opbrengst ligt, hoe groter de onzekerheid en hoe hoger het risico is. Concreet betekent dit dat voor de uitgifte van de grond na 2040 vanuit het voorzichtigheidsbeginsel het risicoprofiel sterk toeneemt. Het is nu nog echt onduidelijk hoe en wanneer deze grondopbrengsten kunnen worden gerealiseerd;
• Het risico op de langere exploitatieperiode gekoppeld aan de relatieve hoge boekwaarde van dit deelplan, betekent ook een (berekening volgens risicoboxenmethode) verhoging van het risicoprofiel van deze grondexploitatie.

De opbrengst vanuit bijvoorbeeld woningbouw kan door het tijdelijk gebruik voor een zonnepark pas later in de tijd gerealiseerd worden (na 2040) waardoor de onzekerheid groter wordt. Er is op dit moment nog geen businesscase opgesteld waarbij de financiële effecten voor Meerstad en de gemeente totaal in beeld zijn gebracht.  

In de grondexploitatie komt het risico Meerstad Noord uit op 26,1 miljoen. Dit risico dekken we in tegenstelling tot de rest van Meerstad wel met gemeentelijk weerstandsvermogen af omdat het risicoprofiel van Meerstad dit extra risico op voorhand niet kan opnemen. Voor de totale grondexploitatie van Meerstad geldt dat we binnenkort uw raad separaat gaan informeren over de nieuwe ambities en op welke manier we deze nieuwe ambities zo kunnen inpassen dat de economische uitvoerbaarheid blijvend kan worden aangetoond. Daarbij zullen we zowel kijken naar de investeringskant, de programmeringskant, de faseringen alsook naar de mogelijkheden dat andere partijen/overheden bijdragen aan de plannen.

4. Strategisch bezit
   Het weerstandsvermogen voor het strategisch bezit is bepaald met behulp van de risicoboxenmethode. Voor de jaarschijf 2023 is een weerstandsvermogen van 7,6 miljoen euro nodig om de risico's te kunnen opvangen.

Samenvatting
De inschatting is dat het benodigde weerstandsvermogen zich in de jaren 2023-2028 vrij stabiel beweegt in een bandbreedte tussen de 55,1 en 64,8 miljoen euro. Het benodigd weerstandsvermogen voor grondexploitaties is een onderdeel van het totale benodigde weerstandsvermogen van de gemeente Groningen. De uitkomst op dit onderdeel moet dan dus ook altijd worden bezien in relatie tot de overige risico’s die de gemeente loopt.

Reserve Grondzaken
Bij de behandeling van de begroting 2021 heeft de raad de bestemmingsreserve grondzaken ingesteld. Een belangrijke eigenschap van de activiteiten binnen het grondbedrijf is de marktgevoeligheid (fluctuaties). Ook het feit dat iedere situatie en project weer anders is vraagt om maatwerk. Bij het grondbedrijf is geen, zoals bij vele andere gemeentelijke activiteiten, sprake van stabiele lasten en baten over de jaren. Het ene jaar kan volop geïnvesteerd worden in bijvoorbeeld verwervingen of de aanleg van infrastructuur, terwijl het volgende jaar er vooral grondopbrengsten gegenereerd worden. De jaarresultaten schommelen daardoor aanzienlijk en zijn daarnaast ook conjunctuurgevoelig. Het verevenen van voor- en nadelen, maar ook veel of minder investeren in verschillende jaren (strategische aankopen) binnen het grondbedrijf is dan ook van groot belang. Met een meerjarenperspectief, waarbij de voordelen van het ene jaar de nadelen in het andere jaar kunnen opvangen, kan beter sturing worden gegeven aan de benodigde middelen op langere termijn. De Reserve Grondzaken blijft meetellen voor het weerstandsvermogen en heeft derhalve hier geen invloed op.

De algemene reserve wordt daarmee minder beïnvloed door de fluctuaties van het grondbedrijf, wat een rustiger beeld geeft. Daarmee wordt ook bereikt dat transparant is welke algemene middelen daadwerkelijk beschikbaar zijn. Uiteraard blijft wel overeind dat er geen ‘hek om het grondbedrijf’ komt. In alle omstandigheden blijft de raad bevoegd om keuzes te maken en de beschikbare reserve op alternatieve wijze in te zetten. Na vaststelling van de jaarrekening 2021 door de gemeenteraad is de stand van de reserve grondzaken 11,37 miljoen euro per 1 januari 2022.